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解读:国家旅游局深化导游体制改革五大原则

来源:品橙旅游阅读次数:3805时间:2016-08-25

      近日,国家旅游局出台了《关于深化导游体制改革加强导游队伍建设的意见》(简称意见),明确了导游体制改革与导游队伍建设的方向、思路、重点任务、重大举措,涉及导游职业进出、监管、保障、奖惩、自律等方方面面,意见具有宏观性、战略性、指导性,体现了导游作为旅游业供给侧改革的先行领域,正在向全面深化改革推进,成为旅游业全面深化改革的核心领域。

      意见对旅游业总体判断为“开放型市场、综合性产业”,在这一总体判断上,认为导游存在四个方面的问题——体制性障碍、结构性矛盾、政策性壁垒、封闭式管理;然后对症下药,顺应开放型市场与综合性产业,符合全域旅游发展趋势,建立法治化、市场化的导游管理体制,构建便利化、多元化、规范化的导游执业体系。

      意见提出了五大工作原则——“坚持以人为本、坚持改革发展、坚持问题导向、坚持试点先行、坚持利益兼顾”。

原则是行事所依据的法则或标准,是解决问题的基本导向。导游体制改革的五大工作原则,体现了改革的理念、思路、方向,理念是导游改革与发展的先导,是管全局、管根本、管方向、管长远的东西。五大工作原则是导游体制改革的“方向盘”

第一个原则是“坚持以人为本”

       第一个原则虽然排序第一,但也可以成为“第一原则”,它为导游体制改革定了调,回答了“改革为了谁、改革依靠谁”的问题。这里的“人”有两个群体,一个是导游群体,这是显性的。导游体制改革,当然要围绕导游的关切、把准导游的需求,解决导游的问题。意见指出,改革的导向,是切实增加导游群体认同感和获得感。不仅社会对导游职业的认可度低,导游群体自身对这一职业的认同感也很低,缺乏从业的获得感。一个职业的制度改革,目的是激活职业的活力,增强职业的吸引力,就必然要尊重从业人员在体制改革中的主体地位,发挥他们的能动性与首创精神,使从业人员体面、受认可、被赞同、有获得感,才能防止人才流失,同时吸纳更多人才。另一个是游客群体,这是隐形的,是改革绕了弯后的目标。导游是服务业中的一个职业,要以服务好游客为行业竞争力。改革的一个理念是更加重视游客评价、监督的作用。从制度上进行改革,赋予游客直接选择导游、评价导游、监督导游的权力,从信息技术上加强应用,构建游客直接选择导游、评价导游、监督导游的便捷途径。

第二个原则是“改革发展”

      这个原则是总原则,回答了“为什么改革”的问题。改革与发展是辩证关系的,发展是硬道理,是解决导游一切问题的关键。改革是经济和社会发展的强大动力,也是推动导游发展的制胜法宝。当前导游存在的收入低、无保障、无地位等各种问题,核心是发展不足问题,是导游不能充分享有改革发展成果的问题。只有使导游事业充分发展了,打破导游参与发展受益发展的各种障碍,使导游伴随旅游业的蓬勃发展而优先受益,导游现有的各种问题就迎刃而解了。

      为此,意见提出“用改革的精神、思路和办法破解导游发展与队伍建设难题”。比如,导游的行政化管理,使导游发展不能充分市场化,改革就是要把体制机制的障碍、壁垒、荆棘改革掉,破除掉,旅游业是大众创业、万众创新的活跃领域,导游则是旅游业中的创新、创业重要领域。尊重市场规律,进一步简政放权,便利导游市场主体的公平准入,才能最大限度激发人才创新、创业活力。

第三个原则是“问题导向”

       问题是公开的、无畏的、左右一切个人的时代的声音。问题中包含回答问题的答案,否则就不会出现这个问题。这个原则是根源性的原则,是改革的着力点,间接回答了“怎么改革”的问题。意见提出“用问题导向牵引改革”,问题是改革的起源,改革是由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中而深化。紧扣问题的改革,是回应社会期待,解决群众困难,是有的放矢、对症下药、科学有序的改革。意见对导游存在的问题作了精辟归纳,体现为四个方面——体制性障碍、结构性矛盾、政策性壁垒、封闭式管理。它们的反面,就是解决问题的思路和方法。障碍需要破除,结构需要优化,政策需要畅通,管理需要开放,比如,“封闭式管理”是指导游有行政部门来管理,但行政部门有限的监管力量,还是按照传统的上街上路检查,是无法适应日益庞大的旅游市场的。与“封闭式”对应的是“开放化”,改革封闭式管理,使导游管理、导游约束、导游规范放给社会来做,是意见体现出来的改革思路。竞争是最好的监管手段,市场究竟靠什么维持秩序?市场就是靠声誉机制来维持秩序。专车就是这方面的成功探索。导游管理,也要借鉴这方面的经验,让市场来共同监督导游服务,使导游在导游的好评、市场的认可中获得更多、更好的执业机会。

第四个原则是“试点先行”

      试点是改革的重要任务,更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子,直接关系改革成效,回答了改革的突破点、优先点等问题。意见的试点先行体现了三层意图:一是试点探路。我国旅游业发展地区不平衡、条件差异大,这是在改革中要充分考虑的,比如一些地方经济发展水平高,互联网普及率高,有条件开展与互联网融合改革;但是一些地方还处于旅游业发展的初级阶段,其改革的时机和条件还不具体。二是风险可控。改革必然面临风险,所以要“摸着石头过河”。“春江水暖鸭先知”。试点改革就是先派几只“鸭子”去试水、试温,达到风险可控。三是示范引领。通过探索经验,以点带面,使导游自由执业等试点在体制改革中起到示范、突破、带动作用。基于这样的改革精神,国家旅游局已经开展了部分导游改革试点工作:在上海、浙江、江苏、广东、四川成都、湖南长沙和张家界、广西桂林、海南三亚等地开展导游自由执业改革试点工作。还联合人社部、中华全国总工会在宜昌、延吉、厦门开展导游劳动报酬集体协商试点。在中青旅、携程、途牛等八家企业开展导游管理改革创新相关试点工作。如,在中青旅开展文明旅游工作试点;在上海携程开展“互联网+导游领队”试点;在北京途牛开展导游薪酬激励试点;在同程开展导游网络评价系统试点,等等。

第五个原则是“利益兼顾”

      导游体制改革不是孤立的、排它的,而是联动的、开放的,其实质是进一步理顺导游与旅行社、游客、旅游部门、导游协会组织等几个相关主体的关系。意见提出,要充分考虑旅游市场主体、旅游管理部门、游客等各方意见,汇集各方共识,统筹各方关系,兼顾各方利益。

一是导游与旅行社的“隶属关系”。2016年全国旅游工作会议上就提出要打破导游必须由旅行社委派执业的规定,也就是要打破导游与旅行社的“隶属关系”,重构导游与旅行社平等的市场关系,使导游作为市场的独立要素发挥作用。这便是此次改革的核心——导游自由执业改革。

二是导游与游客的“供求关系”。由于导游需要旅行社委派,不能直接向市场提供导游服务,导游与游客不能直接建立供求关系。基于导游与旅行社关系的改变,导游可以与游客直接建立供求关系,一方面拓宽了导游执业的渠道,一方面赋予了游客选择导游的自主权,游客可以通过相关的互联网平台、电子导游证,获取导游执业信息,根据执业信息和市场评价做出合理判断,直接选择导游服务,评价导游服务、监督导游服务。

三是导游与行政部门的“监管关系”。行政部门一方面要改变监管模式,从人盯人的传统方式中解放出来,致力于社会监督的规则制定与普及。一方面要优化服务效率,便利导游注册领证,促使导游跨地区流动的畅通性。(钱同)