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导游改革35年: 从“行政化”到“自由化”的演变轨迹

来源:品橙旅游阅读次数:3090时间:2016-05-06

回顾中国旅游业的发展历程,从建国初期到现在发展经历了由官方接待到商业运作两个阶段,这期间,导游的管理体制、队伍结构、职业地位、工作性质等都发生了系列变革。本文盘点了导游改革35年中,经历的重要阶段和演变轨迹。

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1954 年4月中国国际旅行社成立,出现了建国以来的第一批导游。1974年中国旅行社成立;1980年6月中国青年旅行社成立。我国旅行社业形成既有分工、又有合作、也有竞争的鼎立格局。 导游的身份一直是国家干部,导游作为旅行社业务和服务中的一个重要组成部分,统一纳入旅行社管理之中,由旅行社制定实施导游服务规范和管理规章。

改革开放以后,我国旅游业从单纯负责民间友好接待任务的事业,逐步转变为按照市场经济原则运行、为国内外旅游者提供有偿旅游服务的经济产业。导游在旅游产业发展的不同阶段,其使命、职能、体制又分为几个阶段。

第一阶段,上世纪80 年代始

由于我国旅游业处于卖方市场, 以及人民币的比价效应, 整个旅游业处于寡头垄断阶段,导游也成为高收入职业, 其收入包括工资、出团津贴、回扣、小费。

这一时期主要有两个重要文件,一是1987年经国务院批准国家旅游局发布实施《导游人员管理暂行规定》(1999年正式颁布);二是1989年国家旅游局决定在全国范围内举行导游资格考试。

第二阶段,上世纪90 年代

《旅行社管理条例》颁布后, 国际社与国内社的数量大幅增加, 形成自由竞争的局面, 旅行社逐渐成为微利行业。导游不再是旅行社的固定职工, 分解为旅行社签约导游和社会兼职导游,兼职导游员又分两种类型:一种是不以导游工作为主要职业,而是利用空余时间从事导游工作,又被称为业余导游。另种是以导游为主要职业,但不属于某家旅行社,而是以签订临时合同等形式为多家旅行社服务的导游员,又被称为自由职业导游。这一阶段的主要文件有:

——1994年国家旅游局颁布了《导游员职业等级标准(试行)》,并于次年决定分初级、中级、高级和特级四个行等级,对全国持证导游员实行等级评定;

——1995年,国家技术监督局颁布了《导游服务质量》,这是建国以来国家颁布的第一个导游服务标准,从1996年6月1日开始正式实施;

——1997年3月13日,国家旅游局颁布了《旅行社国内旅游服务质量要求》行业标准,该标准从1997年7月1日 起实施。导游服务国家标准和行业标准的颁布,标志着我国导游服务在政府的引导和管理下,已经完全走上规范化的发展轨道。

1999年5月,国务院颁布了《导游人员管理条例》,主要有以下“干货”:

一是保持导游资格个人自行报名考试和向个人颁发导游资格证不变。

二是明确规定取得导游资格证者,必须通过旅行社才能办理导游注册并领取导游证,导游必须接受旅行社委派才能从事导游服务。

三是取得导游资格证者也可以通过在导游公司登记来申请注册和领取导游证。

四是将报考导游资格的学历条件从大学本科毕业放宽到高中及相当等级学校毕业以上。

五是将导游资格考试从必须通过旅行社集体报名参加变为公民持有效身份证明等材料直接报名并自行参加考试。

旅行社兼职导游逐步向社会导游转变,而作为旅行社员工的专职导游比例及其服务所占地位都持续下降,挂靠签约的社会导游逐渐增多。

第三阶段,我国进入大众旅游时代

根据《2015中国旅行社行业发展研究报告》,2009年-2013年,旅行社组织的国内旅游人次在国内旅游总人次中比重下降明显,5年的百分比分别仅为5.31%、5.71%、5.19%、4.87%和3.95%。国内大部分游客都是非团队旅游者,但他们同样需要导游服务。导游服务市场产生供需结构性矛盾,一方面大量导游闲置,难以找到合适的工作;另一方面游客对定制化、专业化、专家型导游的旺盛需求难以得到满足。目前持证导游已超过80万人,而与旅行社签订劳动合同的导游不到30万人,大部分导游都是事实上的自由职业者,他们游离于旅行社内部管理和国家旅游行政管理的边缘,形成其业务管理和行政管理上双重缺位的真空状态.

2013年4月25日发布《中华人民共和国旅游法》,从法律层面上规定导游必须由旅行社委派执业。

2016年全国旅游工作会议提出“导游改革新政”——从行政化、非流动、封闭式管理向市场化、自由化、法制化管理转变。导游体制面临新一轮重大变革。

一是开展导游自由执业改革试点。取消“导游必须经旅行社委派”的政策规定,拓宽导游执业途径,建立导游服务预约平台。游客既可通过线上平台预约导游,也可线下自主联系,实现交易方式完全放开。

二是改革导游管理模式。取消“获得资格证3年未从业的,资格证自动失效”的政策规定,导游资格证终身有效。导游证全国通用。取消导游年审制度,用信息化手段实现对导游的常态管理,实行动态进出机制。

三是建立“投诉+仲裁”与巡回法庭的联合处理机制。以导游与游客平等、责权利对等为原则,依法治旅。

盘点与回顾

回顾导游改革的轨迹,主要有三条主线:

第一条是导游与旅行社的关系演变。“导游必须通过旅行社委派才能执业”是《旅游法》规定的,这要求导游隶属于旅行社,是旅行社的重要资产和员工。但随着旅游产业的市场化程度不断深化,这一隶属关系也不断松动,从一开始导游作为旅行社员工,到社会导游与兼职导游,再到自由执业者,经历了逐步转型与脱离的过程。

第二条是导游资格准入条件降低。导游资格考试的学历从大学降为高中,报名从旅行社集体报名到个人自行报名,取得资格的人员如果没有旅行社聘用,可以通过导游管理服务机构登记来取得导游证。学历的放低,还导致取得导游资格证的年龄也降低4岁,使得导游队伍急速扩张。

第三条是导游的社会地位变化。旅游业从最初的接待型事业发展到现在的综合型产业,导游职业属性最初是事业型干部,工作性质以政治接待为主,地位很高, 进入门槛也高,主要是大学外语专业的毕业生。逐步转变为现在处于服务业第一线,必须接受市场洗礼与淘汰的社会职业,其社会地位处于下行的趋势。(作者:钱同)