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对深化导游管理体制改革的理解和思考

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来源:2016、2、22 中国旅游报阅读次数:1223时间:2016-02-22


    □孔磊

    1月29日,全国旅游工作会议在海口召开,国家旅游局李金早局长做了《从景点旅游走向全域旅游,努力开创我国“十三五”旅游发展新局面》的工作报告(以下简称《报告》)。《报告》一出,立刻引起行业内外的高度关注。尤其《报告》中关于2016年重点工作“深化导游管理体制改革”的内容,在网络和自媒体上引起广泛讨论。《报告》中导游改革工作主要是从行政化、非流动、封闭式管理向市场化、自由化、法制化管理转变,即要依法治旅,充分发挥市场配置资源的决定性作用,畅通导游执业发展通道,优化导游执业保障,修改和取消一些不适应改革发展需要的政策措施和壁垒,健全导游服务社会评价体系,营造游客、导游、社会多方满意的共赢局面,从而形成导游因优质服务得到更多执业机会、获得更高报酬的职业导向,不断增强导游的职业荣誉感和归属感,促进导游自觉提高自身素质和服务水平,维护导游队伍形象。结合工作实际,笔者谈谈对“深化导游管理体制改革”的理解和思考。

    一、关于导游自由执业

    这是一项主要改革任务,重点是打破多年来导游执业“必须接受旅行社委派”的限制,满足旅游市场散客化的发展趋势和新时期全域旅游发展需要。根据《2015中国旅行社行业发展研究报告》,2009年-2013年,旅行社组织的国内旅游人次在国内旅游总人次中比重下降明显,5年的百分比分别仅为5.31%、5.71%、5.19%、4.87%和3.95%。可见,国内大部分游客都是非团队旅游者。另一方面,目前持证导游已超过80万人,而与旅行社签订劳动合同的导游不到30万人,大部分导游都是事实上的自由职业者。在这种情况下,通过导游根据自己的意愿选择执业途径,有利于改善导游服务供给、优化旅游市场秩序、推动旅游业可持续发展。由于改革工作涉及突破有关法律条款,为积累经验,稳步推进,《报告》中指出先在一些地区开展改革试点,所以目前情况下导游自由执业,遵循的原则应是积极、有序、稳妥推进。导游自由执业改革试点,笔者认为是指在试点区域注册、符合条件的导游,在网络预约平台上或者通过线下联系等方式为游客直接提供单项地接讲解或向导服务,并收取导游服务费。

    要做好这项改革试点工作,一是应做好制度设计,制定配套的管理办法和服务标准,规范和引导导游自由执业;二是要建立相应的监管机制,通过公共服务网络信息平台,搜集导游执业信息、导游和游客之间的互相评价信息,实现对导游日常、动态、事中事后监管;三是鼓励市场化运行,鼓励和支持有实力的旅游企业参与试点,搭建游客与导游之间的服务平台,通过市场手段满足导游和游客的利益最大化;四是引导保险机构为自由执业导游设计相应的执业保险,尽可能保障导游执业安全和游客的生命财产安全;五是建立导游自由执业试点工作评价办法,由第三方评估机构对试点工作和成效进行动态跟踪和评估,对出现的问题及时采取措施;最后,应按照有关程序提请申请修改法律条款,尽可能通过改革试点为修改法律提供事实依据。

    二、关于改革导游管理模式

    按照中央关于进一步深化改革开放的要求,为进一步增强发展活力,形成公平竞争的发展环境,要打破目前存在的一些政策限制和壁垒。1999年实施的国务院《导游人员管理条例》和2002年实施的国家旅游局15号令《导游人员管理实施办法》部分内容条款已不适应目前旅游市场的快速发展。《报告》中提出要取消“获得资格证3年未从业的,资格证自动失效”的政策规定,导游资格证终身有效。资格证书是从事某种职业所应具备的条件或身份证明,只要不违反相关法律,一般都是终身有效,例如教师资格证、医师资格证等。而《导游人员管理实施办法》第八条规定“获得资格证3年未从业的,资格证自动失效”,导致大部分拿到资格证书但尚不能或不准备从业的人员,例如在校学生等,不得不找旅行社或者导服机构、行业组织进行注册申领导游证。取消这项规定,一方面减轻了导游负担,同时也可以清理大量休眠导游,使导游队伍数量更加合理。

    《报告》中提出“导游证全国通用”,这对于广大导游、旅行社以及有明显淡旺季区分的旅游目的地来说,是利好消息,有利于导游资源在不同地区、不同时间的合理分配,导游人才流动更加通畅和便利。以往,如果一名导游要前往其他省区市执业,就要换发当地的导游证,这换发的过程涉及注销原有证件、重新注册申请等环节,有的省份要加试一门当地景点讲解,还有的省份甚至要求重新考试。这些规定无疑形成了区域壁垒,使得导游人才流动困难,旅行社需求得不到满足。导游证全国通用,将打破这些区域限制和壁垒,通过市场调节和企业自主选择,使导游资源得到合理配置,效率更高,同时,也促使企业承担起用人单位主体责任。

    《报告》中还提到了“取消年审制度”,这里的年审制度是《导游人员管理实施办法》中整个第四章内容,其中也涉及第三章计分制度。目前,大部分省份年审制度都采取了培训考核的方式,一些省份开通了网上培训年审方式,确实方便了部分导游。但也暴露了目前年审制度流于形式,甚至有导游反映收取高额的培训费用,给导游增加了不少负担。《报告》中提出“用信息化手段实现对导游的常态管理,实行动态进出机制”,这相当于转换了年审方式,把对导游的监管放到了平时、日常工作中,而不只是年审这几天,使导游执业绩效评价更加科学合理。对于年审培训要重新进行分类,关于职业安全、文明旅游等属于导游必须掌握的,可以通过财政资金支持方式进行免费培训;对于口才训练、服务技能等属于职业素养提高内容的,可以通过市场化方式由导游自主选择进行培训。

    可以说,这三条关于导游的措施看似着眼于小处,但真正使深化改革落到了实处,释放了改革红利,将进一步改善导游执业环境。

    三、关于建立新时期导游与游客之间平等和谐的关系

    《报告》中提出“以导游与游客平等、责权利对等为原则,依法治旅”,其核心在于导游与游客都是平等的,责任和权利也是对等的,不存在谁的地位高,谁的地位低。但是在服务行业中,特别是旅游从业人员,普遍存在着“顾客总是对的,错的总是我们”的意识,一旦有游客投诉,基本上导游都处于劣势。现实中,游客会犯错误,导游也会犯错误,游客有时是正确的,导游有时也是正确的。所以必须要实事求是,一方面要保护游客的合法权益,另一方面也要维护导游的尊严和劳动权益。

    建立导游与游客这种平等和谐的关系,就要实现从行政化向法制化的转变,一是要依法治旅,游客和导游都有权利和义务,对于辱骂游客、强迫欺骗购物的导游要坚决依法严处,切实保护游客权益,对于游客侮辱导游人格尊严或提出违反导游职业道德的不合理要求,导游有权拒绝,相关部门也不应受理游客投诉,对于情节严重的游客应给予不文明行为记录,同时,要进一步引导游客理性、合理维权;二是要加强诚信建设,建立导游游客双方之间平等和谐关系,必须要以诚为本,通过契约精神规范约束双方行为,将所有的旅游项目和收费明细都列入合同之中,一纸协定,让游客明明白白消费,建议杜绝在旅游中补签、附加购物、自费项目合同等,对违反合同的旅行社和导游列入重点监管对象,对违法违规的旅行社和导游列入黑名单,并向社会公布;三是建立“调解+仲裁+巡回法庭”的联合处理机制,这体现了“司法为民”宗旨,确保旅游举报投诉案件快捷高效处理,探索旅游争议纠纷解决的新途径,实现“诉裁对接”机制,真正实现依法治旅、依法兴旅;四是转变监管方式,目前这种手工操作、形式检查的传统、粗放的监管方式,已不适应开放性、多元化、无边界的旅游市场需求,要创新对导游的监管方式,加强信息技术在导游执业中的监管应用,实现对导游由点到面、由事前到事中事后、由静态向动态的监管转变,同时要形成社会多元共治机制,通过建立导游服务社会评价体系,用“结果导向”促使导游用优质服务获取市场好评和执业机会。

    (作者单位:国家旅游局监督管理司)