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邮轮旅游管理的法治突破 ——《上海市邮轮旅游经营规范》制度设计亮点解码

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来源:中国旅游报 2016-06-20阅读次数:1204时间:2016-06-21

    □丁宁

    上海市旅游局和上海市交通委日前联合发布《上海市邮轮旅游经营规范》(以下简称《规范》),首次对邮轮旅游经营主体和旅游者关系等进行了明文规范。沪上旅游法律界人士高度肯定《规范》的出台,指出尽管是行政规范性文件,法律效力能级不算高,但已是我国邮轮旅游发展史上的一件大事,不仅填补了邮轮旅游的法治空白,使我国邮轮旅游从促进转变为促进与规范并重、驶入良性发展航道,而且《规范》条文创造了不少邮轮旅游法理层面的“中国思维”,为我国邮轮旅游业发展提供了可贵的法治探索。

    确定邮轮的双重属性

    邮轮旅游属于“舶来品”,自2006年歌诗达邮轮首次进入中国,经过10年的“井喷式”发展,我国邮轮旅游的代表性城市——上海,已超越纽约成为世界第八大邮轮母港城市。

    上海市旅游局局长杨劲松在近日举行的上海中国邮轮旅游发展实验区联席会议第三次会议上介绍,2015年,上海接待国际邮轮靠泊344艘次,同比增长26.9%;邮轮旅客吞吐量达到164.52万人次(不含班轮),同比增长33.96%。以上海为母港的邮轮320艘次,同比增长32.2%;接待出入境游客159.8万人次,同比增长37.3%。靠泊艘次和出入境人次占全国邮轮市场比例分别达到61%、67%。预计2016年接待邮轮靠泊507艘次,同比增加47%;接待出入境游客240万人次,同比增加46%。

    然而,邮轮旅游在蓬勃发展的同时,“舶来”旅游文化与“游戏规则”与中国国情和民众认知的不和谐造成的矛盾逐年上升,到2014至2015年,邮轮公司与游客之间的群体事件频发,其中最具代表性的是去年8月“海洋量子号”日本航线因台风改去韩国,造成一起各方关注的“霸船”事件。

    “尽管事件发生在邮轮上,但反映了我国邮轮旅游法律法规的缺失。”上海市旅游局政策法规处处长汪剑明说。有关部门依法行政,想有根有据地处理事件时,能找到的竟然是交通运输法。

    其实,上海较早意识到需要同步建设邮轮旅游法治环境。2013年起,上海市旅游局、市消保委和律师协会联合成立邮轮旅游调研组,对邮轮旅游发展和消费过程中涉及的若干法律问题进行了深入全面的调研,完成《关于邮轮旅游行业发展和邮轮消费若干问题的研究报告》。上海交通委2014年邮轮系列课题中的《邮轮船票销售和凭票上船制度》,也对邮轮旅游的基础法律关系做了详细研究。同年,上海修改旅游条例,增添了有关邮轮旅游规定,在促进邮轮旅游发展的同时,提出了规范的要求,并授权旅游与交通部门制定相关规定。2015年,市旅游局会同市交通委正式启动《规范》起草制定工作,先后召开邮轮公司、旅行社、港口码头、行业协会座谈会3次,到邮轮港和邮轮公司等实地调研,形成《规范》征求意见稿后,在网上公开征求意见,充分采纳合理建议,数易其稿,最终成文。

    相关人士在剖析“海洋量子号”事件的症结点时指出,纠纷很大程度上出在对邮轮属性的认定。在船方看来,邮轮就是一座移动的海上度假村,就是旅游目的地,游客上了船就算是到了目的地并开始消费,至于停靠地在哪里需要在确保安全情况下再加以实现。但中国游客则认为,邮轮是交通工具,约定去日本,船没有到日本就算邮轮旅游落空。“变更旅游目的地,合同就可以解除,违约方理应赔偿。”因此,在没有法律法规约束规范的情况下,各方难以统一认识,导致矛盾激化。

    现在,《规范》第二条对“邮轮旅游”进行了定义:“邮轮旅游是指海上船舶为旅游目的地和交通工具,为旅游者提供海上游览、住宿、交通、餐厅、餐饮、娱乐或到岸观光等多种服务的出境旅游方式。”

    “这是从法理上确定邮轮同时具有交通和旅游目的地的双重属性,它的意义就在于,依据不同的邮轮产品来确定邮轮与中国经营者和消费者形成不同的合同关系,邮轮、旅行社和消费者都需要承担相应的纠纷解决义务,解决了以往相互扯皮的现象。”《规范》起草小组人士介绍。

    厘定三个合同关系

    在中国邮轮旅游实践中,境外邮轮公司的船票与其在海外通常自主销售不同,是通过旅行社包船、包舱或切舱的方式经营,这给中国邮轮消费者带来了多重法律关系。若没有法规来确定邮轮属性,一旦遇到航线变更、跳港、延误等问题,到底是船方还是旅行社是解决纠纷的主体,责任相关方容易相互推诿,无助问题解决,甚至容易激化矛盾。

    上海市旅游局政策法规处工作人员寇云凤说,现在《规范》确定了邮轮具有双重属性后,邮轮公司、旅行社和游客之间主要存在三个合同关系,即运输合同、代理合同和旅游合同。

    邮轮公司向旅游者销售邮轮船票,构成了一种合同关系,这种合同关系以船票为体现形式。“用船票明确、体现邮轮公司与旅游者的合同关系,得到意见征求单位绝大多数的认可,也符合邮轮业乃至船舶客运业的长期惯例。”起草小组人士介绍,换言之,在这时,邮轮属性就是交通工具,不管是单卖、包舱还是切舱,邮轮与游客构成了运输合同关系,解决纠纷的主体就是船方。

    当旅行社代理邮轮公司进行船票销售时,就形成了代理合同关系,本质是商事合同。“只要不将船票打包成一价式的包价旅游产品,均不会改变船票销售的委托代理的基础法律关系,无论单卖、包舱还是切舱,只是船票销售数量、付款方式上的差别。”沪上法律界人士指出,换言之,这种情况下,处置主体还是邮轮公司。

    第三种是邮轮旅游合同,即旅行社将邮轮船票和岸上观光活动打包成包价旅游产品向旅游者销售,构成《旅游法》所称的包价旅游产品,那么就得按2015年出台的《上海市邮轮旅游合同示范文本》处理纠纷,旅行社是纠纷的处置主体。因此,旅行社要依照示范文本要求,对消费者充分解释邮轮旅游的特殊性,并充分履行提示义务。

    “尽管如此,考虑到邮轮旅游的特殊性,《规范》也做了例外规定,若游客在邮轮上发生人身伤害事故,纠纷解决主体还是邮轮公司。”寇云凤说。

    限定国际惯例的适用性

    有国内业者指出,目前在我国从事邮轮旅游的主要是境外邮轮公司,已经形成自然垄断,一些经营规则以国际惯例的方式也自然导入,包括全外文的格式合同、仲裁与诉讼地全在境外、有些责任免除条款等。从中国法律法规角度来看并不全都合适,特别是哪些国际惯例适用不能由邮轮经营者单方面认定,而应在不与我国现行相关法律法规相冲突前提下由经营共同体共同认定。

    有专家指出,有些邮轮公司的乘客规则存在一些有损中国游客权益的格式条款,包括提出仲裁与诉讼地不是新加坡就是香港、人身伤害诉讼地规定在美国加州法院,这是用司法管辖方式,事实上剥夺中国旅游者合法维权的渠道,客观上诱发“集体霸船”等事件。

    “为了维护中国消费者权益和维护司法主权,这次出台的《规范》第十一条明确规定,船票应从有利于解决邮轮消费纠纷角度出发,充分考虑连接点的关联性,按照便利中国旅游者维护合法权益的原则确定司法管辖地和适用的法律。”寇玉凤说。

    据悉,《规范》出台后,数家知名邮轮公司已经或打算将诉讼地改为上海海事法院,可见《规范》出台后产生的法规效应。

    在保护中国邮轮旅游消费者权益上,《规范》也做了制度设计,包括规定邮轮上与旅游者安全相关的设施设备、安全标识、使用说明等有文字说明的,“应当配置中文说明”;针对长期以来邮轮公司不提供中文文本的弊端,要求邮轮旅游中的各类文本应提供中文本。

    一位长期处理旅游纠纷的沪上专家认为,《规范》条文总体上是客观、科学和平衡的,例如对邮轮航线变更的决定权,《规范》明确了船长的独立决定权,“其他主体均应无条件配合。”

    起草人士解释:“海上航行专业性极高,国际海事规则已建立成熟规则,该权限国际公认应由船长掌控。针对有关滞留事件中个别游客对航线变更决策的质疑,从汲取相关船难事件的经验教训等角度,起草组认为在旅游安全上必须坚持底线思维,不能有任何模糊。”

    《规范》的出台,无疑是中国邮轮法治史上一次亮丽的探索。据悉,为了进一步落实上海中国邮轮旅游实验区的先行先试精神,有关部门正拟借起草《上海国际航运中心条例》的东风,进一步加强和加快上海邮轮旅游相关法律法规建设,使我国邮轮旅游巨轮在法治的航道上乘风远航。