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关于促进旅行社业持续健康发展的意见

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来源:阅读次数:4386时间:2013-07-10

关于促进旅行社业持续健康发展的意见

(旅发[2010]89号)

 

旅行社是旅游业的龙头,是促进旅游产业发展的重要生产力,也是连接旅游生产服务各个环节的纽带和沟通旅游生产、消费的桥梁,在推动旅游消费、增加社会就业、促进人民交流等方面发挥着积极作用。促进我国旅行社业持续健康发展,直接关系到将旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。当前,我国旅行社业面临着新的形势和任务,有着良好的机遇,也有严峻的挑战。为贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发[2009]41号,以下简称“国发41号文件”)和《旅行社条例》(以下简称“《条例》”),促进我国旅行社业持续健康发展,提出以下意见:

一、认真贯彻落实国发41号文件,改进、优化旅行社企业经营和产业发展氛围。

(一)贯彻落实国发41号文件“允许旅行社参与政府采购和服务外包”规定以及国家有关部门的具体规定。各级旅游行政管理部门要积极主动地做好宣传引导和协调沟通工作,解决认识、制度等方面存在的问题,为旅行社参与政府采购和服务外包创造条件,消除障碍。旅行社要根据政府采购和服务外包、公务差旅和政府会议、展览等服务的要求,积极主动地开展服务和营销宣传,认真执行国家有关禁止公款旅游的有关规定。

(二)贯彻落实国发41号文件“旅行社按营业收入缴纳的各种收费,计征基数应扣除各类代收服务费”规定以及国家有关部门的具体规定。旅行社在缴纳营业税和各种收费时,应当依据国发41号文件和有关营业税的法律法规,如实向税费征收机关进行申报说明。遇到理解和执行不一致时,应当向旅游行政管理部门和发展改革部门报告,旅游行政管理部门和发展改革部门应当依据国发41号文件承担起协调职责。

(三)贯彻落实国发41号文件“旅游企业用于宣传促销的费用依法纳入企业经营成本”规定以及国家有关主管部门的具体规定。宣传促销费用是旅行社销售产品、开发市场的必要费用,旅行社应该如实计入经营成本。在会计、审计、税收等检查和执行中如果发生疑问,旅行社应该认真做出说明,必要时向旅游行政管理部门和发展改革部门报告,旅游行政管理部门和发展改革部门应该依照国发41号文件规定协调解决。

(四)贯彻落实国发41号文件“鼓励银行卡收费对旅行社、景区售票商户参照加油站档次进行计费”规定以及国家有关部门的具体规定。各级旅游行政管理部门应当会同发展改革等部门,适应旅行社在经营服务中更多地使用银行卡的需要和趋势,积极协调金融监管机关和银行机构,推动此项政策的尽快落实。

二、全面贯彻实施《条例》,为旅行社创造良好的经营环境。

(五)遏制、扭转“零负团费”等低价经营模式。旅行社应当严格执行《条例》的规定,不以低于成本的报价招徕旅游者;聘用导游人员和领队人员应依法签订劳动合同,并向其支付不低于当地最低工资标准的报酬;不得要求导游人员和领队人员接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队,不得要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用;将旅游业务委托给其他旅行社接待的,应当向接受委托的旅行社支付不低于接待和服务成本的费用,接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队。各级旅游行政管理部门应当督促旅行社贯彻执行法规规定,并依法制止、处罚违反法规的行为。

(六)规范业务机构和分支机构管理,杜绝出租、转让、出借旅行社业务经营许可证行为。旅行社应当按照《条例》和《旅行社条例实施细则》(以下简称“《细则》”)规定,进行服务网点的设立、备案、监管和业务经营机构的清理规范,确保服务网点和各类业务机构依法规范服务,摒弃部门挂靠承包等行为。各级旅游行政管理部门及其质监执法机构要积极开展引导规范,依据《条例》、《细则》等法规规定,对服务网点从事招徕、咨询以外的活动,对旅行社除接待委托和招徕委托外准许或者默许其他企业、团体或者个人以自己的名义从事旅行社业务经营活动,对旅行社准许其他企业、团体或者个人以部门或者个人承包、挂靠的形式经营旅行社业务等转让、出租、出借、受让、租借许可证等行为,应坚决依法查处。

(七)严格按照许可经营范围开展经营活动,杜绝无许可经营行为。旅行社应当按照《条例》、《细则》等规定和许可的业务经营范围开展经营服务,未经许可或批准,不得经营出境旅游、边境旅游和赴台旅游业务。各级旅游行政管理部门及其质监执法机构要加强监督检查,依法查处无许可或未经批准经营旅行社业务行为。

(八)按照规定开展委托代理招徕旅游者业务,严禁借机无许可经营。旅行社应当按照我局《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》,开展委托代理招徕国内旅游、出境旅游和边境旅游的旅游者;赴台旅游业务不得开展委托代理招徕业务。各级旅游行政管理部门及其质监执法机构要加强对旅行社业务分工调整的指导和监督检查,促进批发、零售业务分工体系的形成。

(九)认真履行合同,诚信规范经营。旅行社应当按照《条例》和其他法律法规,与游客和其他辅助服务提供者签订合同;要按照国家旅游局和国家工商行政管理总局制定的合同范本以及地方旅游、工商等行政管理部门制定的合同范本要求,切实维护旅游者的合法权益。各级旅游行政管理部门及其质监执法机构要加强对旅行社合同行为的指导和监督检查。

(十)建立健全安全管理机制,切实保障旅游者旅行安全。各级旅游行政管理部门要指导、监督旅行社企业认真落实“安全第一、预防为主”的方针,强化旅游安全意识和安全责任制。要在安全生产监督主管部门的指导支持下,推进旅行社经营服务安全保障机制建设,研究建立旅游团行前说明会和导游服务安全规范、旅行社企业的安全认证制度。旅行社要进一步重视安全管理工作,建立健全对服务环节和旅游目的地的安全评估制度,建立完善告知、提示、警示、避险等制度规定,做好安全预防工作,为旅游者提供更加安全的旅行服务。

 三、加快推进旅行社经营服务标准化,进一步规范旅行社经营服务行为。

(十一)稳步推进旅行社等级标准。已经实行旅行社资质、信用等级划分与评定制度的地区,要继续稳步推进,并不断总结经验,改进完善标准体系和评定、检查复核方法。其他地区要根据本地区旅行社经营、发展及监督规范的需要,学习借鉴成功经验,探索建立相关的旅行社等级划分与评定制度;要在充分调研论证的基础上,探索建立全国统一的旅行社等级划分与评定制度。

(十二)认真贯彻旅行社服务标准。各级旅游行政管理部门和各旅行社要根据全面提升服务质量的实际需要,结合贯彻《条例》、《细则》、《旅游服务质量提升纲要(2009-2015)》和旅游标准化试点示范等工作,认真、全面、深入地贯彻实施好《旅行社服务通则》、《旅行社入境旅游服务质量》、《旅行社出境旅游服务质量》、《导游服务规范》等有关旅行社服务的国家标准、行业标准,加强地方标准和企业标准建设,以标准化推动规范化、品牌化和质量提升。

(十三)不断完善和加强旅行社的企业规范。旅行社要根据服务和经营管理的需要,加强企业制度建设,建立健全企业规范,并根据新形势、新任务的要求,强化企业内部管理,及时进行改进、调整、补充、完善。各级旅游行政管理部门和旅游行业组织要通过调查研究、收集汇总、宣传推广、研讨交流、教育培训等渠道,加强对旅行社制定、实施企业规范的指导、支持、服务和督促。

四、积极采取措施,支持旅行社增强实力。

(十四)巩固和扩大对旅行社组织、开发客源市场实行奖励、补贴政策。推广一些地区、城市政府的成功经验,鼓励更多的地区、城市采取按游客数量分档补贴、奖励旅行社,与客源地旅行社合作推广等政策;要积极推动对旅行社组织散客旅游、特种旅游等实行奖励政策,支持旅行社开发中高端客源市场,充分发挥旅行社特别是大型旅行社在增加目的地游客数量和迅速提升目的地形象的作用,同时积极推动对旅行社实行中小企业优惠政策,扩展旅行社业务经营规模和增强旅行社的综合实力。

(十五)积极推进旅行社发展方式的转变,推动旅行社业转型升级。各级旅游行政管理部门要积极推动旅行社的网络化、专业化、品牌化、多元化发展,引导旅行社适应与国际市场接轨的需要,加快实施“走出去”战略步伐;关注旅行社的新业态发展,加强对旅行社开发市场、产品和优化经营服务方式等方面的指导、服务,引导旅行社塑造和提升企业品牌、产品品牌和服务品牌,依法加强保护工作;支持旅行社按照市场规律,进行业务、产品和经营服务等方面的结构调整,实现旅游产品、服务和市场的转型升级。

(十六)全面提升旅行社业服务质量,努力提高游客满意度。各级旅游行政管理部门要以旅行社守法经营为出发点,督促旅行社抓好其内设部门、分支机构和从业人员的规范管理,培育旅行社诚信意识、品牌意识、优质服务意识,有效降低旅行社服务质量的投诉。积极开展旅行社服务质量宣传活动,定期发布旅行社服务质量信息,积极引导旅行社创建服务质量品牌,提升服务质量水平。

(十七)大力促进旅行社经营管理和服务的信息化,提高科技运用水平。旅行社要顺应信息革命和自身依托信息资源、运用信息手段的需要,在基本实现管理和经营服务手段信息化的基础上,实现经营服务方式和内容方面的信息化,推进旅行社服务转型升级。各级旅游行政管理部门和旅游行业组织要根据信息化发展规律和旅行社经营管理与服务的客观需要,予以积极指导和支持。

五、坚定贯彻执行改革开放方针,加快形成全国统一的旅行社投资、经营、服务市场。

(十八)打破地区壁垒,为旅行社跨地区投资、经营创造条件。旅行社要根据业务经营和发展需要,在客源地、集散地、目的地之间进行协作,在区域内外投资设立法人或非法人的经营组织。各级旅游行政管理部门和旅游行业组织,要积极主动地打破地区封锁,依据《条例》、《细则》和有关法规政策,协调工商、税务等部门,为旅行社设立法人和非法人经营机构创造条件,优化环境,排忧解难,以促进旅行社投资经营和服务市场对国内的全面开放。

(十九)稳步推进外资旅行社经营出境旅游业务,推动旅行社业的对外开放。要贯彻国发41号文件,按照工作部署认真组织好中外合资经营旅行社经营中国公民出境旅游业务的试点工作,以试点为基础,按照统一部署,逐步对外商投资旅行社开放出境游市场,以实现我国旅行社业的全面开放。

(二十)继续推进旅行社产权制度和企业制度改革。积极推进旅行社按照经营管理的实际需要,改革调整产权制度,通过股份制、公司制、合伙制等现代企业制度建设和资本运作方式,形成科学的利益分享、激励、约束机制,切实解决旅行社监管难、利益分配不合理等难题,为持续健康发展奠定制度、机制基础。

六、不断改进和加强对旅行社业的政府和行业组织服务。

(二十一)积极开展旅游市场引导培育,为旅行社经营发展创造优良的市场基础。各级旅游行政管理部门和旅游行业协会,要积极主动、科学有效地组织、带领旅行社和其他旅游企业,运用广播、电视、网络、报刊等大众媒体和旅游咨询、街头宣传、旅游大讲堂、游客学校等多种途径与手段,向人民大众宣传旅游知识,引导旅游者树立科学理性、生态环保、负责任、可持续的科学旅游、绿色旅游、健康旅游观念,深入推进“品质旅游,理性消费”活动,为旅行社经营发展创造优良的市场基础。

(二十二)依法履行旅游行政管理部门的管理服务职责。各级旅游行政管理部门要按照依法行政、科学管理和建设效能政府、服务政府的目标,依法履行职责,创造行政管理的公开、公平、公正环境,减轻旅行社在涉及政府管理事务方面的负担;要积极贯彻执行《最高人民法院关于涉及旅游纠纷案件适用法律若干问题的解释》,不断推动旅行社业发展的法制环境的改善和优化。

(二十三)加强旅游行业协会对旅行社的指导、服务、引导和规范等工作。各级旅游行业协会和旅行社协会组织,要以服务会员、服务行业为立足点、出发点和主要职责,通过组织活动、开展交流、制定规范、提供服务以及加强自身建设,积极主动、科学有效地对旅行社开展指导、服务、引导和规范,真正成为会员之家、企业之友、沟通桥梁、顾问参谋。

(二十四)加快建设旅行社职业经理人队伍。各级旅游行政管理部门和旅游行业协会,要通过组织开展教育培训、研讨交流和建立业务档案、信用记录网络平台等途径,督促、支持旅行社经理人员不断改进知识结构、能力结构、素质结构,增强职业自豪感、忠诚度、美誉度和诚实守信观念,逐步建设一支高素质的旅行社职业经理人队伍。

(二十五)积极沟通协调,减少政府接待、会议对旅行社经营的干扰。各级旅游行政管理部门和行业组织要积极宣传引导、沟通协调有关政府部门,尽可能减少政府公务接待和大型会议临时征用饭店、游轮游船、旅游车辆等旅游接待服务设施和封闭景区、旅游交通线路,导致取消旅行社团队游客预订、旅游合同不能兑现、旅游计划安排临时调整变更等现象。

实现旅行社业持续健康发展,需要旅行社行业的共同努力,需要旅游全行业和各有关方面的支持配合,需要改革开放、开拓创新、多措并举。希望全行业和社会有关方面统一思想认识,采取科学有效、切实可行的对策措施,努力实现我国旅行社业持续健康发展的目标。

(国家旅游局20101124日印发)

 

附:

关于旅行社发展的几个问题

——国家旅游局《关于促进旅行社业持续健康发展的意见》学习体会

 

蔡家成

 

一、旅行社的性质和地位问题

国家旅游局《关于促进旅行社业持续健康发展的意见》在引言中开宗明义地指出:“旅行社是旅游业的龙头,是促进旅游产业发展的重要生产力,也是连接旅游生产服务各个环节的纽带和沟通旅游生产、消费的桥梁”。

将旅行社定义为旅游业的龙头,是传统和权威意见,尽管目前有不同看法。“龙头”是对一个事物或系统中发挥先导带动、指挥协调等作用,因而对事物存在与发展、系统运行及其效果和效率发挥关键甚至决定性作用的形象概括。将旅行社定义为旅游业的龙头,从开始一直到目前,主要是指其在团体有组织旅游活动中,对旅游生产和服务的各个环节、各个组成部分,发挥组合、包装、配套和再加工等生产作用,形成要素齐全、结构合理、功能齐备的旅游产品,提供给旅游者消费。在组合、包装、配套、再加工过程中,旅行社对各个生产、服务要素的生产者提出要求、意见,发挥指导、协调甚至组织、指挥等功能作用。刚刚出台的《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》,对“旅游经营者”和“旅游辅助服务者”所进行的定义,实际上也明确了旅行社的龙头地位。该《规定》在第一条第二款和第三款分别规定:“‘旅游经营者’是指以自己的名义经营旅游业务,向公众提供旅游服务的人。”“‘旅游辅助服务者’是指与旅游经营者存在合同关系,协助旅游经营者履行旅游合同义务,实际提供交通、游览、住宿、餐饮、娱乐等旅游服务的人。”此后,《规定》对旅游纠纷案件审理适用法律的各项规定,都遵循了进行这一定义时所持的原则。在当前散客化趋势越来越普遍,越来越多的旅游者选择自主、自助旅游,和以互联网为主的现代通讯技术应用深入社会生产和生活各个方面的形势下,旅行社必须通过服务内容、方式、手段的创新,来继续巩固龙头地位。其中,开展并不断增强对各种自主、自助旅游的咨询、策划、设计、协助、支持、保障和信息等服务,应该成为一个主攻方向。此外,就是要另劈蹊径,开发新产品和新市场,特别是面向公务、商务、会议、展览等事务性旅游或旅行提供有关组织、协调、策划、设计、咨询、支持等服务,也有非常广阔的空间。

将旅行社定义为“促进旅游产业发展的重要生产力”,是《意见》对旅行社性质地位的一个新的重要定位。通俗地理解,生产力就是生产满足人们生活消费和社会生产消费需要的产品(包括物质产品和精神产品)的能力(或力量),包括为这种生产直接和间接提供支持、服务的能力。因此,说旅行社是旅游生产力不会有任何理解方面的难题和认识方面的异议。由于旅行社是旅游业的龙头,所以说它是促进旅游产业发展的重要生产力也是顺理成章的。进一步深入分析,《意见》的这一新概括的重要现实意义,在于肯定了旅行社是具有生产功能的旅游企业,是旅游产品特别是包价旅游产品的直接生产者,其他旅游和旅游相关企业不过是为其提供原材料和零部件的企业,旅行社才是旅游产品的“总装厂”,旅行社所进行的合成、总装、配套和加工提炼是更为重要、更为复杂、更为高级、知识和技术含量更高的生产活动。正是因为旅行社的生产加工,才使得一般性的常见的生活服务及其消费活动,成为精神文化内涵丰富、主题升华、使日常生存消费与发展性、享受性(包括身份消费和奢侈消费)功能叠加的旅游产品及其消费。以此来分析,就可以看出目前旅游行业内和社会上的一些认识和行为值得思考。例如,主要从资金、收入、员工规模及其所占比例和资产实体规模来判断、对待企业,往往首先看到甚至眼中只有资金投入和占用多、企业员工多、资产实体规模大而直观的饭店、景区等等,而仅仅将旅行社看作一个一般性的旅游服务业。这种认识和行为,即使是在政府及其旅游主管部门和其领导中,也都是不难找到的,比如在全国和很多地区,有关旅行社的活动相对较少、规模和影响相对较小、重视程度相对较低。

将旅行社定义为“连接旅游生产服务各个环节的纽带和沟通旅游生产、消费的桥梁”,也是一个重要而传统的认识,尽管也产生了不同意见。这从定义本身就可以很明确地看出。由于旅行社是旅游产品的“总装厂”,所以是“纽带”。而“总装”是最后一道生产工序,因此很多总装厂就承担起销售产品的任务,又因此旅行社就成为沟通旅游生产和消费的桥梁。“纽带”和“桥梁”也是借用的形象比喻,在理解上要注意的是,第一,作为“纽带”和“桥梁”的设计建设者、监督管理者,必须高度重视其质量、安全、性能,不能使大部分旅行社企业成为一拉就断的“纽带”和一走就塌甚至没走自己就塌了的“桥梁”;其次,游客、社会公众和旅游部门自身要认识到,旅行社这个“纽带”所连接的旅游产品和服务的性能质量如果出现瑕疵,就要分析是出在原材料和零部件上,还是加工、配套和总装环节,要在分析原因的基础上分清责任;再次,甚至可以说,“桥梁”的功能作用是沟通,至于沟通两头是否如意,责任主要不在“桥梁”,为了使这种沟通优质高效,就应该都负起自己的责任,旅游生产者和消费者也就不能将所有的责任或主要责任都推给旅行社。这种认识不仅是作者个人妄议和一相情愿地为旅行社企业推脱、减轻责任,最高人民法院的《规定》贯彻的就是这种精神,相信《旅游法》也会这样做,因为这是符合客观规律和实际的,也是公平合理的,只不过有人还没有认识到或者从自身利益出发而不愿承认。

正因为旅行社性质地位如此重要,所以,国家旅游局和旅游全行业才会专门就旅行社持续健康发展研究提出系统全面的意见。

 

二、旅行社的功能作用问题

明确旅行社的重要地位,同时也就明确了旅行社的功能作用。《意见》在明确旅行社的性质地位后,接着就特别指出其功能作用:旅行社“在推动旅游消费、增加社会就业、促进人民交流等方面发挥着积极作用。”

从性质地位所揭示的旅行社的主要功能作用,概括起来说,就是作为龙头带动旅游产业发展的作用,作为重要生产力推动旅游业发展的作用,作为纽带连接旅游生产供给的各个环节和方面的作用,作为桥梁沟通旅游生产供给与消费需求的作用。需要重点说明的是,旅行社在满足人民群众旅游消费需要、实现旅游生产和旅游消费目的方面承担着非常重要的作用,旅行社作为纽带和桥梁对于旅游消费和生产还发挥着重要的参谋作用。一方面,旅行社组合生产的包价旅游产品和组织的团体旅游活动,往往是一个国家、一个地区旅游消费的先导,发挥重要的引导、示范作用,很多新的旅游项目、线路和目的地就是通过旅行社的宣传、推介、销售而进入人民群众旅游消费之中的。旅行社以其专业、便捷、高效的旅游产品、信息和组织接待服务,让绝大部分没有旅游经历和经验的人进入旅游消费过程。就我国来说,旅游进入大众消费仅仅是改革开放之后的事,在这个快速兴起和大规模发展的阶段,旅行社组织的团队旅游一直是居民消遣性旅游的主要方式,至今在我国居民出境旅游中也仍然是主要方式。随着社会主义市场经济体制的成熟完善,特别是政府机构改革的深入,旅行社面向机关、社团、企事业单位提供的事务性旅游服务正在迅速扩展。另一方面,正是在为沟通旅游生产供给与消费需求的过程中,旅行社了解、掌握了旅游生产供给和消费需求的信息,成为最及时、最全面、最细致的旅游生产供给和消费需求信息的占有者和提供者。通过对这些信息资源的分析,旅行社就当然成为指导旅游资源开发、项目建设、设施和服务配套、宣传营销等旅游生产行为,和指导居民出游计划、目标及项目、线路、目的地选择确定等旅游消费的参谋与专家。

旅游全行业都“在推动旅游消费、增加社会就业、促进人民交流等方面发挥着积极作用”,《意见》专门强调旅行社在这三个方面的作用,特殊意义在于旅行社作为行业的龙头,作用更为突出和独特。第一,如前所述,旅行社是沟通旅游生产供给和消费需求的桥梁,是实现旅游消费目的的先导和“参谋”,作为旅游生产的“纽带”和旅游产品的组合(合成总装)者,对于促进旅游消费的作用更突出。旅行社作为行业“龙头”,通过带动旅游业的持续快速健康发展,在总体上发挥旅游业促进旅游消费的作用也不可忽视。第二,就增加就业来说,旅游行业劳动密集的特性在旅行社表现得最充分,而且,旅行社投资少,固定资产占用少,资金周转快,就业所需要的资金占用和投入量在旅游行业中是最低的。因此,旅行社增加社会就业的作用就更为突出。随着我国居民受教育水平的持续快速提高,知识密集特性对于旅行社就业的制约快速缓解和消除,旅行社在解决社会就业方面的作用将进一步增强。此外,旅行社组织团体旅游,还对人民群众交流劳动就业信息、增强就业能力、提高就业质量等,发挥着独特作用。第三,在促进人民群众国内国际交流方面,旅行社作用的独特性主要表现在其作为国内远程跨区域旅游和出境旅游的组织、服务者,发挥促进、先导作用。旅行社组织的团体旅游本身就是来自不同家庭、不同组织、不同行业、不同阶层和不同性别、年龄、阅历、教育程度的人们,在一定时间内密切交流交往的独特而有效的平台。

正是因为旅行社在旅游生产服务和旅游消费中具有非常重要而独特的功能作用,才决定了其在旅游行业中的地位,也才决定了其存在和发展受到政府、行业和社会有关方面的关注、重视和支持。反过来说,旅行社要巩固产业地位和进一步引起关注、重视和支持,也必须继续进一步发挥好其功能作用,特别是要根据新的形势及其产生的机遇、挑战,通过开拓创新来更好地发挥功能作用。

 

三、促进旅行社持续健康发展的重要意义

《国务院关于加快发展旅游业的意见》提出将旅游业培育成为我国国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业,这是旅游全行业共同的战略目标和任务。由于旅行社是旅游行业的龙头和主要组织部分,其状况和发展意义更重要,因此,国家旅游局《意见》指出:“促进我国旅行社业持续健康发展,直接关系到将旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。”

准确理解促进旅行社业持续健康发展的意义,必须全面把握“持续健康发展”的含义,这一命题的中心词是“发展”。改革开放30年来,我国旅行社业始终以实现持续快速发展为中心任务。从产业规模看,企业数量从百家量级急剧攀升到万家量级,增长百倍以上,资产、员工数量和组织接待游客量、收入及利润量也相应增长,基本与旅游业发展需要保持一致。旅游业要成为国民经济的战略性支柱产业,旅行社业还必须继续坚定地贯彻“发展是第一要务”的思想方针。对此,业内外有两个疑问需要解答,一是旅行社数量30年增长百倍是否太快,目前超过二万家的企业数量是否意味着旅行社过多;二是旅行社数量过多、增长过快是否是导致旅行社乃至整个旅游市场出现问题的原因之一或主要原因之一,因为“零负团费”低价操作、诱导和强迫游客消费、部门挂靠承包、超范围经营等都与旅行社有密切关系。

在市场经济中,企业数量和产业规模及其增长变化的决定因素,是市场需求,这是“需求产生供给”这一经济学原理所揭示的客观实际。我国旅行社数量在改革开放的30年中持续快速增长,是正常和健康的。具体考察,旅行社从百家量级到千家量级与从千家量级到万家级即增长10倍所用的时间大致相当,且前者略短于后者(1980年约200家到19922000家再到201020000家),这说明旅行社数量增长是正常的,且趋势是逐步减速。横向比较看,对于我国这样一个幅员辽阔、人口众多、正在快速崛起的大国,对于正在大众化和日常生活化的旅游消费对旅行社服务的需求来说,区区二万家旅行社仍然是远远不够的。在旅行社企业数量快速增长的同时,我国市场上出现了数量远比旅行社多得多的从事旅行社业务的非旅行社的经营服务机构,就很好地说明了我国的旅行社不是多了,而是少了。因此,要坚定不移地将增加旅行社数量、扩展旅行社产业规模作为主要的政策目标。

旅行社的数量多少与素质高低、秩序状况、服务水平等有密切关系,但目前我国旅游服务质量和市场秩序方面存在问题的主要原因,不是旅行社多了、旅行社投资和经营服务市场开放过度、过早、过快,而正是相当长时间内改革开放迟滞、对旅行社设立控制过紧以及法定条件偏离实际需要和程序不够简化,致使合法许可设立的旅行社增长没有很好满足旅游服务、产业发展和投资经营的实际需要,出现大量不合法、不规范、不负责任的旅行社经营服务机构。具体来说,第一,长期大量存在旅行社部门挂靠承包经营者,主要原因就是旅行社设立条件脱离实际、程序比较繁琐、审批许可普遍控制过严,旅行社适应国民旅游经营服务需要扩展网络和投资人特别是中小投资商进入旅行社经营服务的渠道不够通畅;第二,长期普遍存在的旅行社企业超范围经营出境旅游、边境旅游以及非旅行社的组织、人员从事旅行社经营服务,主要原因也基本相同,其中出境游、边境游经营权也是长期更为严格控制的;第三,大量不合法、不规范的组织、人员从事旅行社经营服务,不仅得不到很好监管规范,而且因为名不正、言不顺,也就很难有长期打算和质量意识、品牌意识、形象意识,必然使用最简单、在短期内最有效的方式来争夺市场、谋取利益,因此压价竞争就成为最主要的手段,最终迫使合法经营的旅行社也不得不步其后尘,结果就是“零负团费”低价操作模式日益普遍;第四,由于所收团费不能满足旅游接待的实际需要,旅行社、导游等就要通过诱导、强迫游客消费(参加自费项目和购买质价严重不一致的商品)等方式来弥补。可见,目前我国旅行社和旅游市场存在的突出问题,其主要根源与其说是旅行社开放过度、过早、过快和旅行社数量过多,毋宁说是旅行社开放不足和数量过少。因此,200951日国务院发布实施的《旅行社条例》,坚定地贯彻改革开放方针,大幅度降低了旅行社及其分社、服务网点的设立条件,进一步简化了旅行社的许可设立程序,全面下放了设立许可权,并将旅行社分社和服务网点设立由事实上的许可登记制改为登记备案制,以吸引、鼓励更多的资金、人力投入旅行社经营,促进我国合法的旅行社经营服务组织数量继续大幅度增长和旅行社业继续快速健康发展。这也是国家旅游局出台《意见》的目的及《意见》的精神实质所在。

当然,旅行社业发展的方针和基本原则必须是持续健康,不能大起大落、时断时续,不能听之任之、盲目无序,要立足长远、着眼全局,要坚持科学合理和实事求是,最基本的就是要注重产业素质、结构、功能、效率和实际效果。所以,《意见》以“促进旅行社业持续健康发展”为主题。

 

四、旅行社业面临的形势和任务问题

《意见》指出:“当前,我国旅行社业面临着新的形势和任务,有着良好的机遇,也有严峻的挑战。”

与旅行社业密切相关的新形势和任务主要是,第一,国家确立了将旅游业培育成为国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的战略目标和任务,提出了转变旅游业发展方式、建设世界旅游强国的目标和任务;第二,我国旅游业发展的基本方针和重点任务,从大力发展入境旅游、为国家创汇,转变为大力发展国内旅游、扩大内需特别是消费需求以促进国民经济平稳较快发展和满足人民群众日益增长的旅游消费需求、更好地实现社会主义的生产目的;第三,以互联网为主要内容的信息革命和以高速公路、高速铁路为主要内容的交通运输革命,全面、深入地改变了人们的生产、生活方式以及思想观念;第四,国家建设成熟完善的社会主义市场经济体制和政府机构改革的持续深入,使得企业、政府、社会各方面的组织运行模式和行为正在发生深刻、全面的变化。

新形势和任务给旅行社业带来的机遇主要是,第一,更加广阔的发展空间;第二,更加广阔的市场空间;第三,更加广阔的业务平台;第四,更为高效的经营服务手段;第五,务实到位的政府和社会服务。

新形势和新任务向旅行社业提出的挑战主要是,第一,对服务水平、质量、效率的要求更高;第二,对旅行社开拓、创新能力的要求更高;第三,向旅行社生存和发展基础发起挑战;第四,旅行社经营、管理、服务的观念、方针、方式、手段、体制、机制等各方面都面临挑战;第五,旅行社监督管理和政府、行业服务也面临挑战。