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从市场失灵到政府失灵---论官兵捉强盗的游戏

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来源:宋斌博客 2013.09.12阅读次数:15596时间:2013-09-13

     时间截止到今日,二十多年来中国的旅行社业界发生了两件大事,我们可以用一个最简单的事例进行一下描述。从1991年开始,中国公民泰国游价格从五千多元开始(香港起止价),一路往下降价,到2004年达到零负团费的顶峰,打开报纸广告看泰国游价格都是一千多元,999元的价格都属于常态,最低还有99元游泰国。
    但我说的第一件事情并不是指这个,而是在1996年的时候,我们曾经在《同业通讯》中号召市场拒绝零负团费,不做购物不做自费。我们带头打出了品质游价格,比当时的市场价高出来大约不到两千元。那时候我们到处发倡议书,但却很清楚地记得,鼓掌者众多、应和者寥寥。一些旅游界老人可能还记得那段历史,明知道所做的一切伤害了消费者利益,但是单凭你一己之力,无法撼动全局。一直到今天,对于零负团费谁无怨言?业内正直人士谁都寝食难安。
    照道理说,市场经济那只“看不见的手”,不是应该能够自动调节需求和价格的关系吗?但我们看不到。出于社会责任感,报个真实价格却没人看;偷鸡摸狗的苟且做法却能大行其道,赚到钵满盆满。虽然多少年来,政府“官兵捉强盗”一日未停,但总也解决不了问题。当时的疑惑是:自由市场经济,怎么没法自我调节了呢?
    第二件事情就是在今年,新《旅游法》隆重出台。一时间风声鹤唳,山雨欲来风满楼。由于社会各界对旅游法的解读出现了各式版本,业者为避免风险计,旅游市场价格急速反弹,泰国游价格一举突破1991二十二年前的水平。
    治理零负团费势必形成价格的回归或涨价,毫无疑问十分正确!中国旅游业的未来初露曙光。但如果出现“涨价过度”,就算在短期内,即使为了矫枉过正的需要,可能也将对旅行社业造成极大的影响。让我们来看一组数据,看看目前情况是否呈现负面的“涨价过度”?(作者按:原以为读者都能看懂,昨日于中央台录制节目时,突然发现有媒体和游客居然认为是旅行社“借机抬价”。无语!本无需解释的事,在此特别说明:涨价只与成本和风险有关,而与“哄抬物价”没有半毛钱关系!)
    香港和台湾的出境旅游,在其刚开放的前五六年,同样出现过“零负团费”的情况。但是最近十几年来,消费市场已趋成熟,旅游信息十分透明,应该说港台是我们整治零负团费现象的学习榜样。今年十月份,香港人游泰国的5日游团费是2200-3600港币(香港康泰),地接费约一千多元人民币;台湾人游泰国的5日游团费是20000新台币左右(台湾雄狮),地接费约不到两千元人民币;深圳出发经香港游泰国的六日游团费约6800元(深圳某社),地接费含利润逼近五千元人民币。
    广东省游客赴香港报名参团,历史上由来已久,在报名手续上不存在什么障碍。如此巨大的团费差价,势必造成广东省游客外流,甚至影响到华南地区游客。旅游业者担心随之而来的“骨牌效应”将会陆续呈现。消费者已经表现出来“拒绝新价”,他们不是拒绝涨价,而是拒绝脱离实际的高价。国庆过后的旅游咨询门可罗雀、有价无市;航空公司开始减少航班,经济损失在继续扩大;旅游从业人员开始出现退出行业的苗头,营业部停业或转让,大批导游领队将面临暂时性下岗威胁;团体使用酒店、旅游大巴等,尤其在境外,将大批歇业;各旅行社将面临艰巨的做员工思想工作的任务,以防不稳定因素出现……政府介入了市场,应该是符合市场经济学原理的,但为什么现在走的第一步,却面临巨大的考验呢?

    这让人想起历朝历代的“官兵捉强盗”游戏。平日里捉强盗,越捉越多;运动式捉强盗,宁可错杀一千、不放过一个;哪一天不捉了,强盗又泛滥成灾!历史的错误在于体制,而我们旅游界的上述两件事,也一定存在没说清楚的原因,让我们细细分析一下。

 

市场失灵
    市场经济那只“看不见的手”,在过去二十年里无法整治“零负团费”现象,无法建立起旅游价格与需求的正常关系,反映出来的是经济学中“市场失灵现象”。
    市场失灵(market failure)概念,原指由于市场垄断和价格扭曲,或由于信息不对称和外部性等原因,导致资源配置无效或低效,从而不能实现资源配置零机会成本的资源配置状态。现在也通常被用于描述市场力量无法满足公共利益的状况。经济学家使用模型化理论解释市场失灵的二个主要原因为:成本或利润价格的传达不畅影响了个体经济市场决策机制;以及次佳的市场结构。
    严格来说,市场失灵原理并非讨论旅游业在无政府介入时发生的市场失序现象,而是讲《反不正当竞争法》和《反垄断法》表述的行业及行政垄断下的市场失灵现象。比如微软的行业垄断,或中国电信和石油行业涉嫌的行政垄断,又或者旅游特许经营制度涉嫌的行政垄断,他们造成的部分市场失灵。但由于旅行社行业在前20年由于政府管理不够到位及准确,导致的市场失灵现象与此结果相同,因此我们也将“零负团费”泛滥的现象称为“市场失灵”。
    大家都知道,现代西方经济学研究的微观经济关系就是企业、消费者、政府三者的关系。仅讨论企业和消费者两者关系的古典经济学派早已过时。现代经济若缺乏政府的介入,将是一件不可想象的事。在旅行社业务中,价格和需求呈现的虽然也是一条交叉线,但是这条交叉线是在高位还是低位,却是由企业和消费者两者获知的信息“是否对称”造成的。政府在其中起到的最大作用,应该就是“告知信息”和“制订标准”两件事。这样才构成了现代微观经济中的稳定三角关系。
    由于经济活动参与人的信息获知程度是不同的,一些人可以利用信息优势进行欺诈,这会损害正当的交易。当人们对欺诈的担心严重影响交易活动时,市场的正常作用就会丧失,市场配置资源的功能也就失灵了。此时市场一般不能完全自行解决问题,为了保证市场的正常运转,政府需要制定一些法规来约束和制止欺诈行为。
    若是政府作用缺失,或政府作用不到位,市场力量将“无法满足公共利益”,也就造成了“市场失灵”。从1997年开始,国家旅游局就开始出台一系列反零负团费的法规文件,但对零负团费的定位在理论上就开始出现偏差,导致在落实执行的时候,定位定性困难;同时在打击和执法过程中,未明确零负团费的源头,因此错偏方向,重打击而轻“在消费市场的信息公示力度”,导致整治效果不佳。
    冰冻三尺非一日之寒,十几年的零负团费现象未除,旅行社行业自然就进入了根深蒂固的“购物和自费”运营模式。旅游者的消费利益受到侵害已成常态,这完全是非常令人遗憾的一种“市场失灵”!因此,旅游业强烈呼吁政府的强势出击,《旅游法》的适时出台,确实符合旅游者和旅游经营者的根本利益。
 
政府失灵
    新《旅游法》是一部可打九十分的好法律。但是在行将实施之初,为什么却出现那么多的波折和非议呢?是法律本身有瑕疵,还是在法理解读和执行标准上存在问题呢?是非对错当然必须以事实为依据,实践将是检验真理的唯一标准。我们会看到,以目前的方式推进落实《旅游法》,最后是促进了旅游业发展,还是导致业界和消费者的双重怨言、损伤了旅游业的元气?我们需要等待结果。
    但我们是否能提前分析一下,在法理解读和执法标准上,可能会出现什么问题?我们单纯从经济学角度(公共选择理论)来探讨可能发生的问题,我们当然都不希望发生以下的情形:
    政府失灵(government failure):政府由于对非公共物品市场的不当干预而最终导致市场价格扭曲、市场秩序紊乱,或由于对公共物品配置的非公开、非公平和非公正行为,而最终导致政府形象与信誉丧失的现象。这是微观经济学中“公共选择理论”对于政府失灵现象的一般性描述。在中国旅游经济这20年来,政府对市场的干预不是太多了,确实是太少了,前文所叙的“市场失灵”现象就与此有关。《旅游法》的出现,体现了政府对旅游业负责任的介入和推进。但在执行过程中,地方行政部门由于落实措施不到位或理解上出现偏差,也有可能造成某种“政府失灵”现象。
    政府失灵的主要类型有:
    一、政府行为的内部性
    政府由官员队伍组成,其成员和团体都具有各种动机、目标与利益,同时,政府成员具有的强权或优势为其实现这些起到了推波助澜的作用,使得“政府内部性”成为政府的一个体制特征。所谓“政府内部性”又称政府自利性,是政府失灵的一种基本的或体制性的形式。
    权力创租与寻租,不能说是广义上的政府所为,但确实是一小部分官吏的本能。公共选择理论认为,政府管制力量通常会达成行业或标准的制定(现在就是旅游法地方执法标准的制定)、特许经营的形成(比如对某些国有大型企业的法外保护)、产品定价(所谓最低保护价的出现)等。政府成员还可能以管制为威胁,出台有损企业的行政及处罚规定,从中抽租(常见于基层干部),不过这也将存在极大的政治风险。
    政府扩张是另一种表现形式,将涉及机构、财政、管辖等多方面扩张,甚至获取非本部门、非政府职能。“公共选择理论”认为,由此造成的多头管理可能导致扯皮与责任分散,甚至导致政府成员(尤其基层)集体冷漠或责任缺失,官僚主义教条主义盛行,懒政意识泛滥,一刀切主义转嫁风险等。凡此种种都将损失市场机会。
    二、政府行为的外部性
    政府行为必须对干预对象产生外部影响;政府行为需要财政支撑,即存在外在成本;政府行为的外部影响与外在成本就是“政府行为的外部性”。
    当政府干预达到了目的,且收益超出了政府行为的外在成本时,即表现为正外部性。反之产生了负面影响即没有达到干预目的,即表现出负外部性(比如之前长期治理零负团费未果)。政府行为的负外部性是一种政府失灵,政府行为的正外部性也可能是一种政府失灵。政府行为的正外部性虽达到了干预目的,但未达到帕累托最优状态,甚至可能引发更多矛盾或利益冲突(比如目前在旅游法实施后有可能遇到的问题)。
    公共选择理论认为,政府行为的外部性导致的政府失灵存在三种可能:一是政府行为没有达到干预目的;二是政府行为虽然达到了干预目的,但因此产生的收益不足以弥补政府行为的外在成本;三是政府性政府行为达到了干预目的,但却牺牲了其他人过多的利益,存在帕累托改进余地。这第三种状况,就是我们现在要研究的,旅游法初期落实过程中,是否将存在的“政府失灵”。
    三、政府特许经营及政策偏向性
    出于统筹考虑,政府往往采用政府特许经营模式或政策偏向,将部分细化市场的经营权和偏向性授予少数企业。如出境游特许经营权,以及在《旅游法》执法过程中给予少数国有企业违规的缓刑和容错权利等。这样做的结果具有排他性与垄断性,弱化行业竞争,造成社会福利损失与政府失灵。
    四、信息不完全和不对称
    政府对社会失灵与市场失灵进行干预时,存在信息不完全和不对称困扰。一是政府较难掌握真实的社会需求与供给,二是干预活动本身存在信息不完全和不对称问题,包括信息量不足、质量差与传播渠道不畅等问题。信息不完全和不对称可能导致政府决策失误、执行不力与监管失当。目前在《旅游法》贯彻落实阶段,也存在同样的问题。企业与政府之间,地方与中央之间,都存在某种信息传播不畅、信息真实度存疑的问题,如果想让政府在发展旅游业的每一步都能做出正确的指导,业界应该主动与政府沟通,提供真实而有效的信息。
    另外还有政府被企业俘获等其它较次要的类型,在此就不再赘述。
    公共选择理论认为,政府活动的结果未必能完全校正市场失灵,某些政府活动本身也许就有问题,甚至会造成更大的资源浪费。我们在此探讨的,未必一定将会发生,但公共选择理论确实能够提供给我们一套自我检验的标准。
 
转变行业管理观念
    中国政府的行为模式取向,正由原来的政治型、管理型,转变为民主型、服务型。当前在中国的政治现实中,上述“公共选择理论”指出的有关政策失误因素大量存在,科学决策及有效实施依然困难重重。
    由于经济发展是一个连续的过程,不同模式的政府行为也不可能在时间上截然分开,政府在管理经济中,很容易将计划经济体制下的行为模式,简单移植到市场经济体制中去。传统政府体制的根本弊端有很多,比如说,政府计划缺乏精确度和科学性;地方之间与部门之间的相互隔绝等。其实,这些弊端都是过度集权的政府体制的必然产物,因此,单纯改变旧体制下的具体操作程序和环节,无助于问题的解决。
    政府失灵不是问题,问题是应该怎么办?
    为了更有效发挥政府管理的作用,矫正在一些领域的政府失灵现象,基于“公共选择理论”的分析和建议,政府及成员需要转变观念,摒弃传统计划体制下形成的“政府万能”意识,正确认识政府干预经济的作用。不能片面夸大某一种行政命令或法律机制对市场的作用。在发展经济或执法监管的过程中,把握好干预限度,确定干预内容、范围和手段,发挥市场机制的主体性作用和政府干预的补充性作用。
    零负团费是历史遗留问题,是经过二十年的运营发酵而形成的。单纯依靠一部行业法律,并以行政部门执法,不可能于一朝一夕解决问题,不可能毕其功于一役。不管是政府还是企业,可能都要从心态上做好“打持久战”的心理准备。
    解决零负团费顽疾,根本的方法并不是整治企业行为,而是改良出现这种企业行为的环境和土壤。就好像解决索马里海盗问题,核心并不是把海盗抓光,而是改善当地经济,让当地民众的生活水平提高,民生得到保障,才会消除海盗生长的土壤环境。不然的话,哪怕动用了全世界海军的力量,不也照样抓不完索马里的海盗吗?这就是“官兵捉强盗”的根本方法和原理。
    零负团费的生存土壤,就是消费市场的“信息不对称”造成的。《旅游法》的贯彻执行,应以宣传为主、执法为辅。这应该是政府行为的主要线索。借鉴港台地区整治零负团费的经验,单纯依靠执法,并不能彻底铲除零负团费,就如“官兵捉强盗”的游戏,政府说不能恶性杀价、不能搞商业贿赂,但某些企业总能找到规避的方法。台湾观光局曾经惩罚或封杀过一些旅行社,香港廉政公署也以商业贿赂罪查封过谢瑞麟,但其效用顶多只能维持三两天。
    又比如《旅游法》所说“不得指定购物”,那如果把游客放在某景点或酒店,旁边就是某购物店呢?或者带游客上厕所,旁边就是特产店呢?或者干脆到某条大街上,两边不是老佛爷就是巴黎春天呢?虽然政府心知肚明,知道企业想干什么,但总不至于不让游客吃饭、上厕所及逛街吧?这也是一种“政府失灵”的具体表现。
    很明显,政府只依靠单纯的行政执法,难免走回前20年的老路。而根本的治理方式,需从消费者那里下手。“信息公示制度”的形成将刻不容缓;消费者权益保障的方法,需在各种媒体和广告上大力宣传。只有消费者不去购买超过合理利润的货品,不去参与藏匿暴利的自费项目,才能从根本上消除零负团费的土壤。
 
提高执法精准度
    公共选择理论指出的“政府失灵”存在的几种可能中,政府行为达不到干预目的是其一,这可以用来解释前20年旅游管理部门对零负团费的治理;其二是,政府行为达到了干预目的,但却牺牲了其他人过多的利益,存在帕累托改进余地。这或许就是未来将会发生的问题。
    旅游行业管理人员(尤其是基层)目前的行为模式,有很少一部分已经出现“政府失灵”的先兆。有些省份旅游行业管理人员在组织学习《旅游法》之后,居然私下表态:大家别干了。这是一种集体冷漠或责任缺失。有的行管人员刻板解释条文,没有从旅游法保护消费者权益的根本主旨上动脑筋,罔顾行业发展的健康承接性,哪怕旅游市场大幅下滑都拿《旅游法》顶着,这是教条主义和官僚主义作风作祟。还有一些人懒政意识泛滥,用一刀切主义转嫁行政管理风险等等。
    如果从《旅游法》的主体精神“保护旅游者和旅游经营者的合法权益”着手,再来看旅游法的执法标准,可能就会觉得困难更大。抱着对旅游业负责任的态度,提高对旅游法精神的理解程度,提高执法精准度,将成为政府人员不得不做的事情。
    比如,法律规定“不得指定购物店”,是否就不能解读为“不能购物”?不能教条到规定连王府井、东方广场那样的公众购物店都不能写到行程里?法律规定“不得自费”,那是否游客旅游时连跳个“水上降落伞”都不行?(因为即使含进行程里也不合理,老年人不能跳,这就有“一刀切”的嫌疑了。)法律规定旅游团必须安排全程领队,但地方执法者是否就不能解读为,连自由行都需要按条文规定派个领队吧?这种笑话真的存在,大家都在某些省份看到了。法律规定允许企业与消费者协商,但解读者是否不能自建悖论,凡是涉及购物和自费都属于不能协商之列?说实在的,这样的解读实质上已经违反了上行各法了。
    政府人员提高《旅游法》执法精准度,将是全体业者及消费者的福祉,但这必须建立在高度的社会责任感和历史使命感之基础上的。最大限度地减少政府行为的任意性及随意性导致的市场不公与萧条,甚至塑造行业信心、维护行业稳定,提高公共政策制定和执行的质量,需要政府和行业顶层设计人员的智慧。
 
结语
    至于“政府失灵”现象是否将会发生,或者说政府失灵导致的虽达到了干预目的(整治了零负团费),却造成了更多的利益牺牲,应该很快就能在社会上体现出来。现在最重要的工作,就是要维护行业稳定、建立业者和消费者信心。绝不允许旅游业者因信心不足而离开岗位,造成人才流失或出现群体事件;也绝不允许出现旅游者丧失信心,转向抑制消费或转向境外报名参团旅游;哪怕旅游者更多转向了自由行,那也将是对我们行业管理的一种否定。旅行社就这点包团旅游的活路了,难道还要把它管没了吗?
    为消除零负团费,《旅游法》的贯彻落实以及执法工作,只是万里长征的第一步;单抓条文解释以及执法,只能陷入左右为难的执法困境。若想真正根除中国旅游者消费市场中的零负团费现象,必须同时展开艰苦卓绝的、长期化、持久性的政策宣传、信息公示和市场引导工作。
    根子在消费者那里,说的还是那句老话。
 
 
                                             海外国际董事长
                                             中国旅行社协会副会长
                                             宋斌
                                             2013-09-09