首页 > 法律园地 > 律师博文 > 正文

新旅游法的补丁

more

来源: 发表于《旅游榜中榜·大家笔谈》2013年8月刊阅读次数:21531时间:2013-08-22


                          宋斌      深圳海外    中国旅行社协会副会长

                                                    

        

      新《旅游法》热热闹闹地颁布了。当初草案刚公布的时候,我是忧虑者之一,曾发出救救旅行社的呼声。其间亲历了法制办征询意见的过程,看到很多业者不仅呼吁呐喊,而且主动配合修改。一直到第三稿的发布,仔细阅读了全文,轻轻地放下,在微博上发了一句感慨,就没再理这事了。这句感慨是:一个闭门造车的教授+高水平的律师,造就了大家今天看到的《旅游法》!

       但随后的事就有点烦心。媒体采访、论坛讲座、报社约稿,都要讲新旅游法。最近我们公司内部组织了一次旅游法规教育,我嘱咐律师先不要讲新旅游法。结果在现场看到人山人海,不仅自己公司的员工来了很多,连其他旅行社的人都来了!公司法律顾问讲了一些,照嘱咐没敢讲太多,令大家多少有点失望。国家至今没有出台具体落实细则,但此法毕竟事关旅行社的生存大计,大家如此关心执行细则,都是可以理解的。在尚未出台执行细则的关键时刻,我们是否有责任建议一些实际做法呢?

 

       旅游法的补丁

      《旅游法》第一稿一石激起千层浪。争议部分除了文意老旧、脱离实际的不严谨文字表达,最让人接受不了的是解决问题的方式。文稿第一大硬伤是漠视现实;第二大硬伤是罔顾未来。旅游法本意整治中国旅游业某些弊端,但因没有找到成因和病源,自然也就找不到合理的治理方式,取而代之的是一系列行政命令和强制手段。

      说白了我们不绕圈子,旅游法的核心争议在于第35条。矛盾集中在零负团费、购物、自费这三个核心关键词语。而这三个词,构建了中国旅行社业的前三十年,也将深刻影响其未来。

      感谢时代的进步,大家稍许有了发言权,口诛笔伐自然是少不了的。请原谅我们,不喊的话,饭碗被砸了呀!为了方便大家的理解,我将旅游法第一稿中的表述,和最后颁布的第三稿做一个对比,相信大家就都知道了,本文要讲的补丁到底是什么。围绕着这些补丁又产生了哪些博弈,也就能看到我们旅行社业的未来之路了。

      关键词【零负团费】

      第一稿中的描述:旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游者。

      第三稿中的描述:旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费项目获取回扣等不正当利益。

      关键词【购物和自费】

      第一稿中的描述:旅行社组织、接待团队旅游不得指定购物场所,不得强迫或者变相强迫购物,不得安排任何形式的另行付费旅游项目。

       第二稿中的描述:旅行社组织、接待旅游者,不得指定具体购物场所,不得安排另行付费旅游项目。但是,经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外。

       第一个关键词零负团费。经第三稿修改,这个概念20多年来终于第一次得到了正确诠释。原先低于成本的价格是不科学的概念释义,既不顺应经济规律、又不符合旅游实际。而现在定义为不合理的低价加后续说明,才正确地阐述了零负团费的正确定义,保住了国家法律的尊严感。

       第二、三个关键词购物和自费。在第三稿中打的这个补丁确实非常大!补丁就是除外两字。前文讲不得如何,后文就出来个除外,而且还用到了一个词叫双方协商一致的情况下。既需要协商,就说明了现实将存在两种情况:

        一、有一方提出了要求,而另一方答应了;

        二、或者另一方提出了要求,得到了允许。

        在这其中有人提出来的要求当然就是前文说不得如何的部分啰!

       这看似矛盾的一个除外背后深刻的含义,就是制定法律者与普罗大众的一次博弈。打个比方,前古时代人都用手抓饭吃,突然来了个皇帝说都要用筷子吃饭,不用筷子的砍头。那最后到底是百姓被砍头了,还是这个皇帝被砍头了?这就是一种博弈。如果新《旅游法》颁布后,每个人都成了罪犯,请问这部法律应该怎样执法?

       我相信法律的制定者一定回想起了大学第一课《法学概论》,法律虽说只是一种工具,但其惩治对象一定是针对少数人的。于是,最终我们看到颁布的《旅游法》,现实主义终归战胜了虚幻盲目的泛理想主义

 

      两种模式·两座大山

      旅行社是怎么赚钱的?全世界的经济学家都会说:跟其他服务业没有什么差别啊,成本加成法是大家对所有商业生意正常的理解,旅行社也不例外。但是偏偏华人圈就是创造奇迹的地方。这个所谓的奇迹就是他们创造利润的方式。

      每当我们谈论起中国旅行社业的赢利模式,总有人一味指责业者的不良竞争秩序,但没有人指责产生这一切现象的土壤和环境。我们不得不思考两个问题:

    一、为什么美国日本等任何其他国家都没有零负团费?

    二、为什么台湾香港现在很少有零负团费?

    零负团费产生的社会土壤在华人圈,来源于华人根深蒂固的文化传统中。一百年前就有位美国传教士史密斯写过一本书叫《中国人的性格》,其中有个章节叫不求精确的中国人。意思就是:中国人缺乏数量概念,任何事情差不离就得。他举例说,中国人问李庄到王庄有多远距离?回答是也就两袋烟的路程,一般不会用度量衡来表示,而且听的人也不会追究。就如同我们现在的旅游团费,明明机票价都在3000元,为什么报名价格还是2000元呢?少有人追究原因。因为中国人相信,天下之大无奇不有,也许有高人可以做得下来这价格呢?

另外一种文化因素是也叫诈术。老祖宗《孙子兵法》是骗术大全,被奉为中华文化的瑰宝。在中国从帝王老子到平民百姓,骗人从来不是一件什么了不得的事情。不象欧美文化根植于宗教,诚信是非常严肃和重要的。虽然我们都在喊诚信经营,但整个社会对欺骗的容忍程度相当高,不要妄想少数人的呐喊能够改变整个民族的秉性。只要你在欧美有过生活经历,就能极其深刻地体会到这一差别。

    有这样的社会文化土壤,就能产生什么样的经营方式,零负团费应运而生。不用幻想谁能在很短的时间消灭这个问题,也不用指望一部什么法律能够改变一切,因为,这是跟全社会华人文化积习的一场战争。

    旅游经营中出现了自费购物两种赢利模式。利用自费项目的超高卖价和超额利润赚取回佣叫自费模式;利用旅游购物商品的超高卖价和超额利润赚取回佣叫购物模式。在如此文化背景下,这两种模式很轻易地完全占领了全中国旅游市场。在整个经营过程中,不仅受众是华人游客,连经营者都是清一色的华人,不管你到泰国还是欧美甚至非洲,都由当地华裔接管华人的旅游接待。之后的事情就不用多说了。

    两种经营模式就如两座大山,压住了中国旅行社经营的方方面面。即使有人想挣脱两座大山的压迫,也无奈整个社会的文化背景。有些业者哀叹:我们的产品真的不骗人,真的不做购物不做自费,但因为价格太高,消费者不认可啊!只要有做过这种类似产品的人都有这种切身体会,仿佛跟你开战的并不是竞争对手,而是整个的社会文化习俗!你要想取胜,真的难上加难。

    因此我们也得出了第一个结论:零负团费产生的根源,不是少数企业的心血来潮,而是华人社会环境中根深蒂固的文化背景造成的。要想治理这种顽疾,并非治理几个企业就能做到的。两座大山看上去真的很难翻越!

 

皇帝的新装·政府的作用

    国家旅游局治理零负团费的决心不可谓不强,花的精力不可谓不多,从1997年至今已有十六年,但看上去效果不好。零负团费越打击越高、越打击越多。

    我们就要讨论一下上述的第二个问题了。

    我们反观台湾和香港的旅行社业。台湾和香港同属华人文化圈,照理说该跟大陆一样,但现实状况是近几十年来很不一样。在他们开放出国游之初,两地游客经历了跟大陆游客一模一样的境况,台湾人在国外被强迫购物的程度,甚至远超大陆游客。但现在却不同了,港台游客虽然还会被带去购物,还会有小部分自费,但是回佣已经被限制到非常小的空间,零负团费已经没有了生存的空间。

    我们清楚地看到了台湾和香港当地政府在此过程中的作为,看到了他们在治理整个零负团费过程中的巨大作用。毋庸讳言,两地政府是治理零负团费的主要功臣,政府起到的作用是决定性的,很值得中国国家旅游局学习和借鉴。

    话说治标先治本。个人愚见,国家旅游局要想真正治理零负团费现象,首先要认可现存的两种旅游经营模式。在以往的任何政府公告和文件中,从未认可过购物自费作为旅行社盈利模式的存在,这两种做法从一出生就被认定为罪犯。但是大家想过没有,既然是罪犯,为什么全中国所有的旅行社业者都甘愿变成罪犯呢?甚至加上旅行社国家队的国中青。

    实践是检验真理的唯一标准,这是上世纪七八十年代就已经形成的全民共识。我们旅游行业管理也不能只穿着皇帝的新装躲在想象出来的象牙之塔。要想改变某种社会现实,就要首先承认它;要想改变某种做法,必须首先承认并且研究这种做法。只有先承认自费和购物模式在目前旅游界作为主流存在,才能公开透明地去做考察和研究,才能大鸣大放地将之公诸于众,才能警示广大消费者,真正达到治理的效果。

    消费者落入自费和购物陷阱,根源于信息不对称原理。虽然中国有不求甚解的文化背景,但消费者若能够获知足够的旅游和维权信息,没有人会甘愿受骗而自投罗网的。信息不对称是中国旅游界一种原生态。游客不知道旅游目的地的资讯,不知道交通、边防、海关、卫生等信息,不知道其他国家的法律法规,不知道境外日常商品价位等等;还有,游客不知道如何维权,如何应对突发事件,如何面对侵害和威胁等等。在信息不对称的大前提下,消费者变成弱势群体,随时冒着被骗的风险。

    这时候,政府对市场的调控和干预作用就体现出来了。凯恩斯经济学原理强调了政府对市场的干预作用,但不是通过行政命令,而是通过制定市场规则,调解企业与消费者之间的关系,来保障市场经济的良性运作。所谓自由经济市场的铁三角,就是企业、消费者、政府三者的关系。

    政府想治理零负团费,必须首先了解零负团费的成因,必须从根源上对症下药去治理,光是空喊口号是起不了作用的。让我们看看港台旅游管理部门是怎么治理零负团费的。依照中国大陆政府部门的直觉思维,直接告诉企业不许做零负团费就好了。但在市场经济地区,这招是不能用的。所以并不是说港台旅游管理部门有多聪明,而是经济体制决定了政府不能下达行政命令,那就只能使用经济手段了。既然已经知道零负团费的根源在于信息不对称,政府的治理措施就从信息对称开始。

    我们举例台湾观光局的系列动作。

    首先,台湾观光局并不忌讳自费和购物两种旅游经营模式,政府也不会动用行政资源去给这两种模式定个什么欺诈罪,只能使用其他手段去消除零负团费的温床与土壤。他们在各种论坛场合和媒体平台,经常性不间断地将自费和购物经营模式递交消费者讨论。说实在的,只要有人告诉消费者自费和购物隐含的超级利润,游客消费力马上就剧减。

    其次,台湾观光局在出境口岸打出宣传广告警示:凡参加自费及购物团体,团费呈不合理低价的,观光局不予受理投诉。并将此观念植入消费者的内心,连续持久地进行宣传。同时通过媒体及公关手段,有针对性地不断宣传旅游目的地的相关商品资讯及价格信息,使旅游购物知识得到全社会的普及。

    举个例,泰国导游向台湾人兜售自费项目已经没有多大意义,已无多少利润空间,台湾人很了解行情,不买贵的。购物更是如此,大陆人和台湾人以前是走同一家店铺的,后来店铺为从大陆客身上榨取更多利润,直接把商品卖价提高。这样做的结果,大陆人仍然狂买不辍,台湾人的购买力却一落千丈,因为他们已经被观光局熏陶得很懂行了。

    试问在这种社会环境之下,自费和购物的赢利模式还能怎么存在下去呢?经过三两年的持续战斗,零负团费自然消失于无形。我相信,这个故事一定对中国国家旅游局有很大的帮助!

 

落实新法中的博弈和遗憾

    中国改革开放三十年,第一次将旅游行业管理的各种条例和法规进行系统整理,并将之形成了一部法律的框架。旅游行业迎来前所未有的规范化整合契机。以大部分旅游从业者的想象,这部《旅游法》应该根植于中国现实的旅游业现状,面向未来并提出更高的要求。毫无疑问,新法一定是对我们行业进行循序渐进的改变,而不是对行业进行休克疗法。

    旅游法草案第一稿,虽然直观体现了政府对行业净化的一种理想化要求,但因其理论和实践调研不足,让业界对其与中国旅游业现状的贴合程度表示怀疑,对该法律执行的可行性怀疑。

    经过人大法制办将近半年的调研,旅行社业界的代表们几经谏言,最终达成的第三稿面世。我们看到的是一个比较能被业界接受,执行度将会较高的,比较符合实际的旅游业专用法。我们看到了最早旅游法草案的很多补丁。比如对零负团费的定义有所改变,很多专业术语的概念更加清晰,消费者与经营者的责任义务更加明确。针对第35条的改变,即是其中最大的一个补丁。

    不得指定购物店,不得安排自费项目,但经双方协调一致或消费者自愿的除外。这就给现实的操作留下了伏笔。这里面涉及什么事情允许协调?什么叫做消费者自愿?以我们的理解,消费者接受旅行社出具的附加合同(含行程),即可被视为经双方协调一致消费者自愿

    在现实工作中,购物店的安排问题,受新旅游法的制约相对较小。如果旅行社比较明确购物店的安排,游客接受安排的可能性是很高的。但是自费问题受制约就较大,因为即使旅行社将可能推荐的自费写到合同里,游客也已接受,但并不表示到时候游客一定愿意参加自费项目。

    因此我们旅行社从业者和管理者要有很清醒的认识,单靠一部法律并不能彻底解决业内的零负团费问题。要真正达到这个目标,还需要使用其他更符合经济规律的、行政命令之外的做法。

    另外,这部《旅游法》受目前社会经济环境的影响,并没有完全解决业内一些其他重要问题。比如没有涉及到取消特许经营权问题,就为今后一段时间承包挂靠经营的继续发酵提供了空间;比如没有提到质保金提存办法的改进和改革,这明显是落后于时代发展要求的。这些留存的遗憾,还是留待时间的检验,和未来旅游业发展的需要来继续改进吧。