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旅游法制建设的新起点

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来源:2013、5、6中国旅游报阅读次数:1963时间:2013-05-07

    □刘卫

    总结改革开放30多年来的经验,可以得出这样一个规律:随着社会经济活动的不断发展,需要制定相关的法律对该种经济活动进行规范。相关的法律制订颁布实施后,又会促进经济活动健康发展。用“唯物辩证法”的观点可以这样说,“经济活动决定了法制建设,法制建设反作用于经济活动,或者说法制建设对经济活动具有能动作用。”

    举例说明:

    ⒈我国第一部民商法《民法通则》(1986年4月12日)

    制订该法的目的是:为了保障公民、法人的合法民事权益,正确调整民事关系。

    当时的情况是:自改革开放以来,经济活动越来越丰富。当时参与经济活动的主体有:个体工商户、集体企业、全民企业、社团组织、政府机关等。这些经济活动主体到底是什么关系?是国家、集体和个人的关系,还是平等的关系?发生纠纷后,解决纠纷有没有时效限制?这些问题都亟待解决。《民法通则》就是为了调整这些经济主体之间的民事关系而制定的。《民法通则》颁布后,私人虽然不能成立公司,但可以注册个体工商户从事经营活动,并且法律地位与企业、社团、机关是平等的。《民法通则》促进了个体经济的繁荣。当时的万元户成为社会羡慕的对象。

    ⒉《公司法》(1993年12月29日)制订该法的目的是:为了规范公司的组织和行为,保护公司、股东和债权人的合法权益,维护社会经济秩序,促进社会主义市场经济的发展。

    当时的情况是:小平南巡讲话后,中国兴起了新一轮的经济建设高潮。一大批人从体制内下海经商。当时许多人要设立公司还必须挂靠在全民企业或集体企业,导致公司产权不清晰,限制了公司经营发展。《公司法》颁布,规定了有限公司、国有独资公司、股份公司的设立、管理以及融资上市的内容,提高了公司管理水平,推动了公司迅速发展。许多公司通过融资上市的方式,从社会上募集资金,使公司规模迅速扩大。公司规模扩大,提升了公司的生产能力,又进一步促进了经济发展。

    ⒊《中华人民共和国城市房地产管理法》(1994年7月5日)

    制订该法的目的是:为了加强对城市房地产的管理,维护房地产市场秩序,保障房地产权利人的合法权益,促进房地产业的健康发展。

    当时的情况是:我国进行城镇国有土地有偿使用制度改革和房地产综合开发建设体制改革以来,我国房地产业迅速崛起。但随着房地产业的迅猛发展,也出现了一些亟待解决的问题,主要是:房地产市场机制不健全,交易不规范,房地产产权不清晰,权利人权益得不到保障。《城市房地产管理法》颁布后,明确了房地产产权归属、交易流程,促进了房地产业的健康发展。后来,又配合政府推出的住房制度改革,我国房地产业得到飞速发展。现在房地产业已经是国民经济的支柱产业之一。

    法律在实施过程中可以被调整

    以《旅行社条例》为例,2009年《旅行社条例》颁布,当时许多旅行社企业对条例的处罚规定感到担心,害怕条例的实施会严重损害旅行社企业的活力。

    例如:《条例》第55条规定,未与旅游者签订旅游合同;未取得旅游者同意,将旅游业务委托给其他旅行社,处2万元以上10万元以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿1个月至3个月。

    还有,《条例》第59条规定,拒不履行旅游合同约定的义务的;非因不可抗力改变旅游合同安排的行程的;欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目的,处10万元以上50万元以下的罚款;情节严重的,吊销旅行社业务经营许可证。

    可以说,条例规定是很严格的,处罚手段是很严厉的。但就目前来看,不签合同、擅自转团、变更行程和要求旅游者参加另行付费的项目,欺骗、胁迫购物等事情还是时有发生,旅游主管部门并没有对全部的违反规定的行为进行处罚。可以说,旅游行政管理部门在执行《条例》的过程中放宽了法律的尺度。《条例》在执行的过程中被调整了。

    究其原因可能有很多,例如:旅游者不投诉,行政机关怕处罚不当引发行政复议和行政诉讼以至于国家赔偿等。

    法律有一个自我完善的过程

    以刑法为例,1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过,1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订,根据《中华人民共和国刑法修正案(一)》(1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过)修正,根据《中华人民共和国刑法修正案(二)》(2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过)修正,根据《中华人民共和国刑法修正案(三)》(2001年12月29日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过)修正,根据《中华人民共和国刑法修正案(四)》(2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过)修正,根据《中华人民共和国刑法修正案(五)》(2005年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过)修正,根据《中华人民共和国刑法修正案(六)》(2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过)修正,根据《中华人民共和国刑法修正案(七)》(2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过)修订,根据《中华人民共和国刑法修正案(八)》(2011年2月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过)修订。刑法是我国修订次数最多的法律。这主要因为刑法要适应我国不断发展的经济现状。例如,以前刑法规定的“投机倒把”罪,在1997年修订后该罪被取消。

    不仅刑法频繁被修订,公司法颁布之后也进行了3次修订。

    《旅游法》出台,不是旅游法制建设的结束,而是旅游法制建设新的开始。没有一部法律是完美无缺的。任何一部法律都需要不断地修订、完善,以适应不断发展的社会经济。因此,可以预见,《旅游法》将来也会被修订。而每一次修订,也是《旅游法》自我完善的过程。

    (本文作者为中国旅行社协会法律顾问团主任、观韬律师事务所律师)